We maken roerige tijden mee. We zien voor onze ogen hoe de overheid welhaast de vijand lijkt te zijn geworden van de burger en hoe zij afstand heeft genomen van haar meest fundamentele opdracht, het ondersteunen van diezelfde burger wanneer deze er alleen niet uitkomt en hulp geboden is. Regels worden in plaats daarvan zo ontworpen dat de burger in het gareel kan worden gehouden. De verhouding tussen burger en overheid wordt gekleurd door wantrouwen. Een wantrouwen dat, zo lijkt het, juist aan de kant van de overheid als vertrekpunt wordt genomen. Vergissingen of omissies van de burger worden uitvergroot en hem wordt bij de geringste aanleiding kwade trouw aangerekend. Zozeer zelfs dat hij behandeld wordt als een crimineel, op wie het jachtseizoen geopend is verklaard. Pluk ze! Met de commotie rond de parlementaire rapportages over de toeslagenaffaire en over de dienstverlening van een aantal uitvoeringsorganisaties voltrekt zich uitgerekend tijdens de kabinetsformatie een politiek drama, dat we zelden hebben meegemaakt. Het falen van de overheid in de uitvoering van haar eigen regels en de manier waarop de burger willens en wetens klem wordt gezet zijn aan het daglicht getreden. Giftige pijlen richten zich bovendien op de minister-president, die zich betrapt weet op een reeks leugens, die hij inderdaad met een uitgestreken gezicht had verteld. Hij geeft toe dat hij niet de waarheid heeft gesproken, maar met goed gespeelde verontwaardiging wijst hij de suggestie af dat hij een leugenaar zou zijn. Niemand gelooft hem. Hij moet eigenlijk weg, maar dat kan niet omdat zijn kabinet al is afgetreden en vooral omdat zijn partij wil vasthouden aan het electorale succes van de afgelopen tien jaar.
Laten we even stilstaan bij de relatie tussen burger en overheid en bezien welke rol regels hierbij spelen. Vanaf de tijd dat de machthebbers niet meer naar willekeur hun wil aan hun onderdanen konden opleggen, maar in plaats daarvan zelf ook regels in acht moesten nemen, in het bijzonder regels die deze onderdanen tegen willekeur beschermen, spreken we over de rechtsstaat. Het ontstaan van de rechtsstaat is niet overal tegelijk en op dezelfde manier verlopen. In sommige landen is de rechtsstaat nooit praktijk geworden en in andere landen is hij alweer verdrongen door een vernieuwde praktijk van de willekeur.
In een rechtsstaat wordt de positie van de burger beschermd tegen het gezag van de overheid, in het bijzonder ook met betrekking tot het gebruik van geweld en de aantasting van de persoonlijke integriteit. De wijze waarop en de gevallen waarin machtsmiddelen en geweld mogen worden toegepast, moeten in regels zijn vervat. In deze oorspronkelijke rechtsstaat hebben die regels als gezegd veelal de vorm van een zorgvuldigheidsplicht van de overheid, dan wel een vrijwaringsrecht van de burger tegen de willekeurige uitoefening van het gezag van de overheid. Een van de oudste voorbeelden hiervan is het Engelse habeas corpus principe, dat regelt op welke wijze een verdachte gevangen mag worden gezet en onderworpen mag worden aan een proces. Een belangrijke meer moderne loot aan de stam van de rechtsstaat is het bestuursrecht, dat regelt langs welke weg de overheid een besluit mag nemen dat raakt aan de rechten en de positie van de burger. Het bestuursrecht regelt ook op welke wijze een besluit ter toetsing kan worden voorgelegd aan een rechter, die moet beslissen over de rechtmatigheid ervan.
In de moderne tijd is het karakter van de regels die gelden tussen burger en overheid geleidelijk veranderd. Regels zijn gaandeweg geworden tot instrument van de overheid om haar plannen uitgevoerd te krijgen. In plaats van de rechtsbescherming van de burger is de doorzettingsmacht van de overheid centraal komen te staan. De rechtsorde die de rechtsstaat moet brengen, wordt tegenwoordig anders beleefd. Waar vroeger de rechtsorde werd beschreven als de bezegeling van de plicht van de overheid de burger te beschermen tegen en vrijwaring van onrechtmatige inbreuken op diens rechten, wordt de term rechtsorde in onze tijden vaker vereenzelvigd met de garantie voor de overheid dat haar besluiten ook kunnen worden uitgevoerd. Regels zijn geworden van een stelsel van garanties voor de burger tot een beleidsinstrument. Met een beroep op de rechtsstaat en de rechtsorde wordt de burger opzij gezet. Daarbij heeft de overheid ook nog eens het monopolie geweld te gebruiken om haar wil door te zetten. Sluitsteen van deze toch wel treurige ontwikkeling is het bemoeilijken van de rechtsgang voor de burger, wanneer hij zich wil verzetten tegen ongewenste besluiten. De sociale advocatuur is in de hoek gezet waar de bezuinigingsklappen vallen en het inroepen van een oordeel van de rechter kost meer geld dan de meeste burgers kunnen opbrengen. Bovendien – en dat is misschien het belangrijkste – heeft de rechter in de meeste gevallen de neiging de overheid in een conflict met de burger gelijk te geven. Dat doet hij dan vaak door een oordeel over de houdbaarheid en rechtvaardigheid van regels te ontwijken.
De recente politieke discussie en de aandacht van de media richten zich op de betrekkingen tussen de burger en de uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid met een enkele verwijzing naar de ellende op gemeentelijk niveau bij de uitvoering van het beleid rond de bijzondere bijstand of de Wet maatschappelijke ondersteuning. Ik durf de stelling aan dat op het niveau van de lokale overheid het meeste leed wordt geleden door de burger in zijn relatie tot de (gemeentelijke) overheid. Probeer de gemeentelijke plannenmakers maar eens dwars te zitten. Probeer maar eens een fatsoenlijk gesprek aan te gaan over de toepassing van regels of de houdbaarheid van het gemeentelijke beleid en de plannen die daaruit ontstaan. Daar komt bij dat op lokaal niveau de doorzettingsmacht die aan de overheid bij wet wordt gegeven, het meest direct voelbaar is. Het geweldsmonopolie berust in de meeste gevallen bij de politie, die onder rechtstreeks gezag staat van de burgemeester.
In de discussie anno 2021 wordt er vaak ten onrechte vanuit gegaan dat de hierboven beschreven ontwikkeling van de rechtsstaat van zeer recente datum is. Ik geef u echter een voorbeeld uit februari 1981, 40 jaar geleden dus. Het voorbeeld speelt inderdaad op het gemeentelijke niveau en is dezer dagen herdacht met een mooie documentaire. Ook het geschiedenisprogramma Andere Tijden wijdde er een aflevering aan. (Heeft u al de petitie ondertekend voor het behoud van dat programma?) Ik heb het over de zogeheten Zeigelhofaffaire, ook wel de Piersonrellen genoemd.
Het drama speelt zich af in Nijmegen. In die tijd was die stad nog niet het Havanna aan de Waal van nu. De gemeenteraad in 1981 werd gedomineerd door het CDA met een kleine 40 % van de stemmen. De PvdA moest genoegen nemen (sic) met een kleine 29 %. Het is haast onvoorstelbaar vergeleken met de percentages van 2021: CDA 5% en PvdA 7%. Hoe dan ook het college van B&W in 1981 werd gevormd door het CDA (4 wethouders), VVD (1) en D66 (1). Dit college had het plan opgevat een parkeergarage te bouwen op een plek in het centrum van de stad, waar op dat moment nog een karakteristiek buurtje was gelegen dat het bombardement van 1944 had doorstaan en waar ook een groot pakhuis was gekraakt.
Die parkeergarage was de wens van de plaatselijke middenstand. En luisteren naar de burgers was voor dat college vooral de oren laten hangen naar die middenstand. Een vrij algemeen verschijnsel overigens in ons land, maar dat terzijde. De buurtbewoners kwamen in verzet en er kwam een verbond tussen krakers en ‘gewone’ bewoners. Er werden barricades opgeworpen, waarbij staaltjes van technische vindingrijkheid konden worden bewonderd in de vorm van stalen kabels tussen gevels en opgestapelde autowrakken. Vanaf dat moment sprak de plaatselijke pers, de Gelderlander, over rellen. Het college nam die term graag over, maar van rellen was pas sprake toen jonge relbeluste bewoners uit de buitenwijken de bezetters van de barricaden vrijuit mochten bekogelen met stenen en eieren, die bereidwillig door de middenstand werden aangedragen. Een bezetter op de barricade verloor een oog. Deze rellen stopten doordat de politie de baldadige belagers verjoeg. Ze stopten ook, omdat er inmiddels elke avond grote demonstraties ontstonden, van zo’n 17.000 Nijmeegse burgers, die zich tegen de plannen van het college keerden.
Het Nijmeegse college heeft zich in die weken van februari 1981 niet gerealiseerd dat het zich van lieverlede richtte tegen wat de meerderheid van de bevolking wenste, namelijk toegeven aan de eis de plannen voor een parkeergarage op die plek te laten varen. In plaats daarvan bereidde men zich voor op ontruiming. Op 20 februari gaf de rechter in kort geding daarvoor de toestemming. De linkse fracties in de gemeenteraad kwamen nog met alternatieve voorstellen, waarvan één overeenstemde met de al eerder geformuleerde voorkeur van de CDA-fractie. Echter, fractievoorzitter Lansink van het CDA wilde van geen wijken weten. “Ik vind het goed dat die garage er komt als symbool van het feit dat wij niet over ons heen laten lopen met methoden die ontoelaatbaar zijn: de rechtsorde is in gevaar.” De rechtsorde, daar dook zij weer op. Het CDA wilde laten weten wie de baas was in de stad en werd daarin ook gesteund door de PvdA. Rechtsorde betekende dus dat de overheid de baas is. De ontruiming zelf heeft met groot vertoon van macht plaatsgevonden met inzet van 800 politiemensen en marechaussee, alsmede twee Leopardtanks en een helikopter. In totaal waren 2000 politiemensen in de stad gemobiliseerd. In de dagen na de ontruiming zijn er demonstraties elders in de stad geweest. Met charges, ook tegen omstanders, werd voorkomen dat de binnenstad bereikt zou worden. Al met al was het vertoon van macht en de inzet van geweldsmiddelen indrukwekkend.
De parkeergarage is er nooit gekomen. De verantwoordelijke wethouder van D66, Wim Vrijhoef, gaf hiervoor in de uitzending van Andere Tijden de volgende reden: door de rellen en het toegepaste geweld zou die parkeergarage op die plek een slechte naam hebben gekregen, waardoor twijfels rezen over een winstgevende exploitatie.
Geen woord over de rechtsstatelijkheid. Geen woord over een verkeerd begrepen rechtsorde. Geen woord over een ontspoorde relatie tussen burger en bestuur. En dat laatste is opvallend tegen de politieke achtergrond van de wethouder. Waar was de sociaalliberale ideologie van D66 gebleven, die toch voorziet in een taak voor de overheid op het gebied van de ontplooiing van de burger? Waar was het streven van D66 gebleven om het machtsbastion van het CDA te slechten? Maar ach, in 1981 was Hans van Mierlo minister van Defensie geworden in het kabinet Van Agt II, toch ook niet direct de positie van waaruit het bestuur kon worden vernieuwd, de belangen van de burger het best behartigd en het CDA gesloopt.
